孙燕、解立|解读《世界遗产公约操作指南》2021年修订版

浅议2021年版《实施〈世界遗产公约〉操作指南》修订

孙燕1*，解立2（1.清华大学建筑设计研究院有限公司，北京 100084；2.中国古迹遗址保护协会，北京 100029）

摘要:《实施〈世界遗产公约〉操作指南》（下称《操作指南》）为保障《保护世界文化和自然遗产公约》实施的技术性导则，对世界遗产的基本概念、世界遗产名录的建立、保护状况监测、国际援助等内容的操作程序和技术标准予以界定和说明。自1977年世界遗产委员会发布第一版《操作指南》至2021年，指南已完成26次修订，成为世界遗产领域理念与实践经验发展的直接体现。2021年版《操作指南》围绕世界遗产申报程序改革的系列讨论与共识性意见展开修订，为近10年来内容修订最大的一次，将使世界遗产申报程序发生极大的变化。文章系统地梳理了2021年版《操作指南》的修订背景和修订内容，结合近期世界遗产项目面临的现实挑战，分析《操作指南》修订的内在动因、可能的效果、影响及其局限性，以期更加深入地揭示世界遗产发展的新趋势。

关键词：世界遗产；实施世界遗产公约的操作指南；申报程序；修订；改革

中图分类号：G112   文献标志码：A

DOI：10.19490/j.cnki.issn2096-698X.2022.02.006-018

1972年11月16日，联合国教科文组织大会通过的《保护世界文化和自然遗产公约》（以下简称《公约》），这是首个将自然和文化遗产保护联系起来的国际协定，旨在认定、保护、保存和传承对于全人类而言具有突出普遍价值（OUV）的自然和文化遗产。《公约》明确提出缔约国应尽的责任与义务，建立世界遗产委员会①审议制度，并设立了世界遗产基金（world heritage fund），以支持遗产保护领域的国际援助。截至2022年，《公约》迎来50周年之际，全球已有194个国家加入《公约》，使之成为最具影响力的国际遗产保护运动。

为保障《公约》有效实施，世界遗产委员会于1977年发布第1版《实施〈世界遗产公约〉操作指南》（以下简称《操作指南》），并采纳了第1版《议事规程》（rules of procedure）。《操作指南》面向缔约国、世界遗产中心、咨询机构、遗产地管理者、遗产保护组织等不同参与者，对世界遗产的基本概念、世界遗产名录的建立、遗产保护状况监测与定期报告、世界遗产基金和国际援助等工作内容的操作程序和技术标准给予界定和说明。《议事规程》针对世界遗产委员会不同职位的工作职责、工作程序、审议流程、文件格式等内容进行了说明和要求。不同于内容确定不变的《公约》，《操作指南》和《议事规程》的内容会根据世界遗产委员会决议定期修订。自1977—2021年，《操作指南》共修订26次，平均每2年产生一个新版本，成为世界遗产领域理念与实践经验发展的直接体现。

本文关注的2021年《操作指南》修订，是2005年②以来指南修订幅度最大的一次。本次修订的核心内容围绕着近期世界遗产申报程序改革的意见共识展开，是从程序机制层面对全球战略实施现状做出的应对，其内容将直接地影响到世界遗产申报策略的转变。本文系统地梳理了此次《操作指南》的修订背景和修订内容，结合近期世界遗产面临的现实挑战，分析其修订的内在动因、可能的效果、影响及其局限性，以期更加深入地揭示世界遗产发展的新趋势。

1、2012年以来世界遗产申报程序改革与《操作指南》修订

关于世界遗产申报程序改革的讨论贯穿2012年以来世界遗产中期战略行动计划实施的始终，成为近期热点议题，其源头来自对全球战略实施状况的反思。早在2009年第17届缔约国大会（the 17th session of the General Assembly）就要求教科文组织聘请外部专家完成了《实施全球战略外部独立评估报告》[1]（2011年），报告指出，《世界遗产名录》（以下简称《名录》）区域不平衡性加剧，委员会决议的政治化考量影响到《名录》的可信度、遗产申报评估工作量与经费投入加剧等诸多现实挑战，并评论到：“《名录》的潜在威胁在于，相比列入，保护已经成为第二位的事项。”以上状况在近10年《公约》的实施中并未好转。报告提出4方面、25条建议，其中包括“加强程序的严格性”，提出应“改善世界遗产中心和咨询机构工作机制的有效性和经济性”“鼓励缔约国本着区域层面和谐的原则更新预备名录”， 修订委员会《议事规程》以限制其任内申报等[1]。这些建议得到了2011年缔约国大会的认可[2]，并将“《名录》应成为最杰出文化和自然遗产的可信精选集”作为《2012—2022〈世界遗产公约〉实施战略行动计划》[3]的重要工作目标之一。

2014年，第38届世界遗产大会委员会决定[4]设立特别工作组（an ad-hoc working group）深入探讨世界遗产申报评估与决策的工作方法，由此开启了在特设工作组引领下对《议事规程》和《操作指南》的修订。特设工作组由每个区域2名委员会国家代表组成，由当年世界遗产大会东道国代表作为工作组主席，自2015年开始其成员扩展为每个区域加入1名非委员国代表。2014—2015年，特设工作组聚焦3方面议题：①加强咨询机构与缔约国之间的对话；②限制委员国任期内申报；③世界遗产基金紧张的财政状况。出于资金方面的考虑，工作组建议每年审议的新申报项目③数量应从45项降至25~30项，申报新项目的缔约国应自愿支付项目评估的平均成本[5]。

作为回应，2015年版《操作指南》[6]增加了对反应性监测（第28条脚注）、上游程序（第122条脚注）④等技术环节的定义；并通过修订咨询机构评估原则（第148条）、申报项目“补报”（referral）和“重报”（deferral）的定义（第159、160条）、附录6咨询机构申报评估程序等内容，以达到加强咨询机构和缔约国之间沟通交流的目的。修订后的申报评估程序将增加中期报告环节，将咨询机构专家组特别评审会（panel meeting）的次数由1次增加为2次，并公开所有评估专家的信息与花销。

2016年世界遗产委员会[7]还通过了《操作指南》第61条⑤的修订，提出“一国一年一项”的申报数量限制，将每年接受评估的申报项目总数从45项降至35项，以减少申报评估的资金投入，超过这一总数将实施优先性原则进行项目筛选。该政策[8]已于2018年2月2日起正式实施，并将在2022年世界遗产大会评估决议的影响。

与此同时，特设工作组在2016—2017年继续围绕《操作指南》第68段（《预备名录》的责任）和世界遗产基金的可持续性展开讨论。针对近年来世界遗产《预备名录》更新和申报阶段持续出现的政治敏感问题，2017年版《操作指南》[9]第68条修订⑥，以一种简单方式试图规避《预备名录》中存在的冲突，重申《预备名录》内容由缔约国负责，不代表教科文组织或世界遗产中心意见。对于资金问题，2017年完成的《关于在国际工具和程序中使用咨询服务的形式和模型的比较研究》再次指出，申报评估在世界遗产基金中占比过高，而咨询机构的评估意见却屡屡被委员会推翻，造成巨大浪费，建议“委员会应明确造成委员会决议与咨询机构建议背离的根本原因并着手解决”[10]。这一建议使得提高申报评估程序的机制效率、提高《名录》的可信度成为近期程序改革的核心目标。

2018年，特设工作组就申报程序改革提出3种可能的模式[11]：①“两阶段”模式，即在正式申报评估前引入预审评估机制；②“更多对话时间”模式，即在中期报告和第二次专家组特别评审会之间增加12个月的时间用于交流；③“成本分享”模式，再次要求申报缔约国支付项目评估平均成本。同时，特设工作组建议制定针对委员会的《行为准则》（Code of Conduct for Committee Members）。同年11—12月，世界遗产中心以网络问卷形式广泛征求对申报程序改革的意见，共收集到来自73个缔约国和4个二类机构的回复。回复[12]普遍认为：上游程序（63.3%）、预备名录（57.1%）、咨询机构评估（54.5%）、委员会决议过程（49.3%）、委员会行为准则（45.4%）应为改革主要方向，其目标应是获得高质量的申报项目，建立科学、透明和包容的评估程序。多数意见认可在正式申报评估之前增加预审评估，以尽早为遗产地提供咨询意见，并认为这一过程应是强制性的（62%）。由此，“预审评估”和“成本分享”模式成为本次申报程序改革的关键。

同年，由法国和比利时联合申报的项目“一战”(西线)墓地和纪念地⑦因遗产价值涉及第一次世界大战这一具有争议性的话题，而被委员会推迟⑧审议。决议[13]要求世界遗产中心和ICOMOS组织专家研讨，对纪念活动的本质、不断演进的记忆的价值、记忆遗产物质与非物质之间的相互关系进行哲学层面和实践层面的反思，为这类遗产是否或如何与世界遗产公约的目标与范畴相关制定导则⑨。这为近期申报程序改革增加了另一重要议题：将“与近期冲突性记忆相关的遗产”（sites associated with memories of recent conflicts）与程序改革联系起来。

2019年1月于突尼斯召开的反思申报程序改革专家会议[14]（以下简称“突尼斯会议”）探讨了申报程序改革的原则、预审机制、评估格式、评估流程、《预备名录》、决议过程、资金等问题。基于会议成果，特设工作组形成了相关议题更加细化的建议，提交审议。同年委员会决定采纳“两阶段”申报程序，“以发展那些更有潜在成功可能性的高质量申报项目，保持并加强《名录》的可信度和平衡性”[15]。决议[15]还明确了预审评估的基本原则和形式，并指出下一阶段的改革应更关注操作层面，要求世界遗产中心组建具有区域和性别平衡性的专家起草组与咨询机构展开磋商，更新《操作指南》具体内容。

2019年版《操作指南》[16]在内容上有所更新，不过尚未体现申报程序的变化。指南修订强调了多方参与的重要性，指出遗产保护应基于人权的方法（a human-rights based approach）（第12条），重视原住民的参与（第64条），委员会席位也要求有至少1个尚未参与过委员会的国家代表加入（第22条）。基于“成本分享”模式，指南加入第168bis条，提出从2020年2月1日开始，“期待”缔约国在提交新申报项目时支付自愿捐赠⑩；同时修订了国际援助的相关条款（第247、254条），提高了援助申请额度。

《操作指南》专家起草组在2019年下半年和2020年多次召开会议，于2021年2月形成了指南修订初稿，于2021年世界遗产大会前召开6次⑪特设工作组会议予以讨论，期间包括中国在内的多个成员国均对指南内容提出了修订意见，形成2021年版《操作指南》审议稿。同时，特设工作组还就委员会行为准则、与近期冲突记忆相关遗产等议题开展讨论。而在2021年福州召开的第44届世界遗产大会上，新版《操作指南》顺利得到采纳，未有进一步修订；与近期冲突记忆相关遗产则成为申报程序改革热议的焦点。决议[17]指出：特设工作组的工作将在2021年继续，分为2个小组展开讨论：第一个小组将讨论新的申报程序下资金的解决途径；第二个小组则继续讨论现有建议，如基金长期的可持续性，资金使用的透明性、有效性，减少潜在支出的可能和现有和潜在咨询机构的分布状况等，并继续就《公约》第11.3条内容进行对话。

2、2021版《操作指南》修订核心内容

比较2021年版《操作指南》与2019年指南内容，修订可以分为2类：一是实质性更改，即对条款内容的修改；二是形式上更改，包括9种不同类型的文字变化⑫。这些修订不会影响到条款内容，但有助于提高指南文本的易读性和统一性。本次指南内容实质性更改按照《操作指南》条目顺序包括如下内容。

（1）文化景观与特殊类型遗产定义。修订与补充第47条，将原有附录3中关于文化景观的定义、分类和列入名录的考量因素加入正文第47条，同时删除原有附录3中关于历史城镇和城镇中心、遗产运河、遗产线路等特殊类型遗产的导则。

（2）申报数量限制与优先性原则。增补第60条，修订第61条。增补与修订均为强调申报数量限制和优先性原则同样适用于预审评估。

（3）《预备名录》。修订第62、63、65条。修订明确了《预备名录》和预审程序两者的关系，第63条强调登录《预备名录》和完成预审评估是正式申报前的必须环节；第65条指出预审评估前至少需列入《预备名录》1年。

（4）申报准备和上游程序。修订第120、121、148条。修订旨在明确列入《预备名录》、上游程序和预审评估之间的关系与差异：世界遗产申报程序以申报项目列入预备名录为开始，并包括预审评估和正式申报两个阶段。第121条将原本以脚注形式对上游程序的解释纳入正文，明确上游程序是正式申报前的自愿流程，可以在列入《预备名录》后但尚未提交预审评估时开展。在工作形式上，上游程序可以基于书面审查，也可以包含现场考察和/或举办研讨会/工作坊。第148条指出，咨询机构的评估应考虑此前上游程序意见和预审评估结果。

（5）预审评估。新增第122条。第122条详细介绍了预审评估，包括其与正式申报程序的衔接、设立的目标、评估结果的针对性、提交材料的格式（新附录3）、操作程序、评估机构和评估形式、结果的有效期、撤回规则、结果的公开性、和上游程序的差异以及资金支持情况。

（6）申报程序中的参与。修订第123条。第123条关注世界遗产申报程序中地方社区、原住民、政府、非政府组织、私有组织和其他利益相关方的有效性与包容性参与，修订内容鼓励缔约国在预审评估环节就确保多方利益相关者、产权人的参与，同时鼓励缔约国在申报过程中咨询邻国等潜在相关缔约国的意见，以促进共识、合作和文化多样性。

（7）系列申报。修订第138、139、152条。第138条建议跨境系列申报项目组建联合管理委员会，要求现有世界遗产拟扩展为跨境遗产，需征得当前遗产涉及的所有缔约国的同意。第139条强调制定联合申报策略的重要性，建议联合策略在预审评估阶段予以讨论，并作为申报文件的附录提交，以加强这类复杂项目不同周期的整体规划。第152条明确了这类项目撤回和重新申报的机制。如果跨境系列申报项目中一个或多个缔约国向秘书处提出撤回其境内所有遗产构成要素或区域，秘书处须告知其他相关缔约国，该项目申报程序将被视为终止；而如果未来其他缔约国希望项目重新申报，该项目将被视为新项目重新接受评估。

（8）申报评估中的“补报”（referral）。修订第159条。第159条界定了咨询机构评估建议“补报”的定义，即意味着需要更多信息以判定遗产地是否具有OUV，并重申遗产地的OUV只有在正式列入《名录》后才具有。这类项目的后续评估不需要再进行现场考察，不需要修改价值标准或大幅度修改遗产区范围/遗产要素。

（9）申报流程时间表。增补第168条，在原有正式申报程序基础上，加入预审评估的详细流程与时间计划。

（10）申报评估中的资金问题。修订第168bis条。修订后的第168bis条“期待”缔约国在预审评估和正式申报环节均对咨询机构的评估工作进行自愿捐赠。

（11）预审评估文本格式。新增附录3。《预审评估文本格式》替换原有《列入世界遗产名录特殊类型遗产导则》成为附录3。

（12）正式申报文本格式。附录5《列入世界遗产名录的申报文件格式》修订了原有格式中的执行摘要、第2章描述、第4章4.b影响遗产地的因素、第5章5.a利益相关者等章节。执行摘要需阐明遗产地是否属于文化景观类型，且要求OUV声明草案的篇幅约为2页A4。第2章2.a遗产描述应包含遗产主要价值特征（attributes）的列表和简要描述，这里提出了价值特征的概念，对其予以解释，并要求申报遗产通过价值特征论证其潜在OUV。“价值特征传递OUV，并使其能够被理解。价值特征是保护和管理行动的焦点……价值特征可以是物质性的，也可以包括与遗产地相关的、影响到其物质特征的过程，如自然或农业过程、社会组织或文化实践……”[17]。修订内容还限制了第2章篇幅⑬。第4章4.b影响遗产地的因素要求关注于“开发压力和管理应对”“环境压力、自然灾害和风险防范”“参观、其他人为活动和可持续使用”，并对与压力对应的威胁因素进行了细化。第5章5.a利益相关方章节则加入了原住民与遗产地管理、利益相关者参与等内容。

（13）咨询机构预审评估流程。修订附录6《咨询机构预审评估和申报评估的流程》，提出预审程序中的咨询机构评估将包含以下环节：①信息汇总；②和缔约国交流；③书面评估；④ICOMOS/IUCN专家组会议审查；⑤发放评估报告。